6月19日，備受關(guān)注的個(gè)人所得稅法修正案（草案）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議，這是我國(guó)個(gè)人所得稅法自1980年出臺(tái)以來(lái)第七次大修。《草案》除對(duì)社會(huì)熱議的起征點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整外，還擬規(guī)定對(duì)部分勞動(dòng)性所得實(shí)行綜合征稅、優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，并首次增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)附加扣除等多項(xiàng)內(nèi)容。

這些改革措施有什么意義，會(huì)給納稅人帶來(lái)哪些影響?就相關(guān)問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了專(zhuān)家學(xué)者。

個(gè)人所得稅是目前我國(guó)僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的第三大稅種。統(tǒng)計(jì)顯示，2017年我國(guó)個(gè)人所得稅收入為11966億元，占全部稅收比重超過(guò)8%。個(gè)稅不僅僅是國(guó)家籌集財(cái)政收入的重要稅種，也是調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要工具，對(duì)保障和改善民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

此次改革，是1980年以來(lái)對(duì)個(gè)稅法的第七次重要修正。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，本次個(gè)稅法修改采取的“綜合與分類(lèi)相結(jié)合”模式，系個(gè)稅課稅模式的根本性轉(zhuǎn)變。“為了落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的‘逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制’的改革目標(biāo)，時(shí)隔5年，本次個(gè)稅法修改終于啟動(dòng)了‘建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制’的立法任務(wù)，改變了以往單純提高個(gè)稅起征點(diǎn)的做法，這是我國(guó)個(gè)稅課稅模式的根本性轉(zhuǎn)變和升級(jí)，向建立現(xiàn)代個(gè)稅制度邁出了關(guān)鍵性一步”。

在持相似觀點(diǎn)的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬看來(lái)，此次《草案》受到關(guān)注，社會(huì)認(rèn)為個(gè)人所得稅將有重大變化，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，“實(shí)際是個(gè)人所得稅模式上的重大變化。以前我們的個(gè)人所得稅也叫做分類(lèi)所得稅，那么未來(lái)改革的方向就是綜合所得稅，這是個(gè)人所得稅改革的基本方向”。

馮俏彬?qū)τ浾哒f(shuō)，綜合征稅分為小綜合和大綜合。所謂小綜合，就是對(duì)現(xiàn)在有關(guān)部門(mén)能夠掌握、能管起來(lái)的收入，先行納入到統(tǒng)一增收的范圍，“沒(méi)有掌握或者說(shuō)需要管理和信息水平比較復(fù)雜的、現(xiàn)在條件還不成熟的，往后放一放”。

對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文也認(rèn)為，個(gè)稅改革實(shí)行一個(gè)理念叫追求公平，對(duì)不同群體收入扣稅方案不同，收入高的人要多征稅，收入少的人少征稅。

“以前個(gè)稅法實(shí)行分類(lèi)所得稅，根據(jù)收入類(lèi)型不同進(jìn)行扣除。有的人收入比較單一，要么是工薪所得，要么是勞務(wù)所得；有的人既有工薪所得，也有勞務(wù)、稿酬所得以及特許權(quán)使用費(fèi)所得。對(duì)于收入多方面的人來(lái)說(shuō)，因?yàn)槊總€(gè)都有扣除，顯然多項(xiàng)收入的人比單項(xiàng)收入的人在稅方面的優(yōu)惠多一些，就可能出現(xiàn)收入多的人少交稅，收入少的多交稅的情況。綜合所得稅就是解決這個(gè)問(wèn)題的。”劉劍文說(shuō)，舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，王某只有工薪所得，張某既有工薪所得也有勞務(wù)所得。王某的工薪所得是每月3600元，他就要交稅。而張某的收入是每月4300元，其中工薪所得3500元，勞務(wù)所得800元，這兩項(xiàng)都沒(méi)有達(dá)到指標(biāo)，所以不用交稅，這樣就有失公平。

“此次個(gè)稅修改是一次重大的突破，在某種意義上也是個(gè)人所得稅法修改的一次革命，解決了過(guò)去很多年一直想解決卻沒(méi)有解決的問(wèn)題。同時(shí)，本次稅改重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)人權(quán)、對(duì)人民利益的尊重和保護(hù)，在化解社會(huì)主要矛盾方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，個(gè)人所得稅法也更加朝著公平方向發(fā)展。”劉劍文說(shuō)。

個(gè)稅起征點(diǎn)的提高，是此次《草案》中最引人關(guān)注的焦點(diǎn)。

在提到個(gè)稅起征點(diǎn)提至5000元時(shí)，劉劍文說(shuō)，5000元基本滿足了社會(huì)的期待，但這一標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著社會(huì)的反映進(jìn)行調(diào)整。“根據(jù)《草案》，用個(gè)人所得稅法來(lái)調(diào)節(jié)不同收入群體的收入效果更加明顯，表現(xiàn)對(duì)中低收入稅負(fù)其實(shí)在不同程度的下降，高收入群體稅負(fù)增加”。

“個(gè)人所得稅的改革，是一個(gè)綜合工程。最大的就是從以前的分類(lèi)所得稅向綜合所得稅轉(zhuǎn)換，已經(jīng)走出了難能可貴的第一步，但是確實(shí)還有很多細(xì)節(jié)問(wèn)題需要討論。至于起征點(diǎn)提高后會(huì)帶來(lái)哪些變化，我覺(jué)得對(duì)這個(gè)問(wèn)題要從兩方面看。”馮俏彬向記者分析說(shuō)，從綜合征稅來(lái)說(shuō)，“起征點(diǎn)到底是提高了還是沒(méi)有變，這個(gè)還得具體分析。因?yàn)榭赡苈湓诓煌娜祟^上，有工資方面的收入就是一個(gè)減稅的效果。再一個(gè)，比如說(shuō)有一個(gè)不同來(lái)源收入的，就要具體分析了”。

此外，不少輿論認(rèn)為，在此次個(gè)稅改革中，個(gè)稅調(diào)節(jié)收入的功能將被放大。

對(duì)此，馮俏彬和劉劍文表示了認(rèn)同。

“肯定是放大，效果比較明顯，低收入人群減負(fù)力度大一些，高收入人群稅負(fù)增加。”劉劍文稱(chēng)，此次稅改將一般扣除和專(zhuān)項(xiàng)扣除相結(jié)合，比如增加教育、大病醫(yī)療以及住房公積金、住房利息扣除和租金扣除等，這些都體現(xiàn)了對(duì)人民權(quán)利的尊重。

個(gè)稅抵扣一直被業(yè)內(nèi)視作為納稅人減輕繳稅負(fù)擔(dān)的主要途徑之一。而本次《草案》更是首次設(shè)立了“專(zhuān)項(xiàng)扣除”的內(nèi)容，豐富了抵扣類(lèi)別。

“專(zhuān)項(xiàng)附加扣除考慮了個(gè)人負(fù)擔(dān)的差異性，更符合個(gè)人所得稅基本原理，有利于稅制公平。”財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在就《草案》作說(shuō)明時(shí)說(shuō)。

對(duì)于《草案》首次增加子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等專(zhuān)項(xiàng)附加扣除，馮俏彬介紹說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)在的個(gè)人所得稅主要是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)扣除的方法，“這些扣除，不管是教育支出、醫(yī)療支出還是保險(xiǎn)支出，實(shí)際上在憑證方面都是可查的。比如你交的學(xué)費(fèi)、你發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用，另外還有買(mǎi)保險(xiǎn)的支出，都是可以核實(shí)的。之所以能夠允許做這種專(zhuān)項(xiàng)扣除，還是相應(yīng)考慮到了我們管理上比較成熟，信息可靠程度相對(duì)比較高”。

同樣引人關(guān)注的還有本次被列入專(zhuān)項(xiàng)抵扣的“住房貸款利息”。易居智庫(kù)研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)直言，購(gòu)房利息支出可以抵扣個(gè)稅，能夠有效降低相關(guān)群體的購(gòu)房成本。

不過(guò)，馮俏彬認(rèn)為，目前關(guān)于房貸利息抵扣的探索僅建立起了一個(gè)框架，配套尚不成熟，在屆時(shí)的細(xì)則中，一定會(huì)分清剛需房與投資性住房的區(qū)別。

至于具體征管方式，劉劍文透露說(shuō)需要稅務(wù)部門(mén)出臺(tái)具體實(shí)施條例，這是下一步要考慮的問(wèn)題，“《草案》是一個(gè)原則性的規(guī)定，這次專(zhuān)項(xiàng)扣除是有機(jī)結(jié)合不同的群體、不同家庭的需求，也是對(duì)人民利益的最大的保護(hù)。減輕負(fù)擔(dān)，讓大家得到更多的實(shí)惠”。

值得注意的是，此次《草案》首次增加反避稅條款，針對(duì)個(gè)人不按獨(dú)立交易原則轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、在境外避稅地避稅、實(shí)施不合理商業(yè)安排獲取不當(dāng)稅收利益等避稅行為，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。

劉昆就《草案》作說(shuō)明時(shí)說(shuō)，《草案》參照企業(yè)所得稅法有關(guān)反避稅規(guī)定，針對(duì)個(gè)人不按獨(dú)立交易原則轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、在境外避稅地避稅、實(shí)施不合理商業(yè)安排獲取不當(dāng)稅收利益等避稅行為，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)按合理方法進(jìn)行納稅調(diào)整的權(quán)力。

同時(shí)，規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)作出納稅調(diào)整，需要補(bǔ)征稅款的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)征稅款，并依法加收利息。

對(duì)于首次提出增加反避稅條款的背景，馮俏彬說(shuō)，主要為了針對(duì)高收入、多重收入來(lái)源人群的避稅問(wèn)題。

不過(guò)，馮俏彬也提出，不能夠把正常的稅務(wù)籌劃都當(dāng)作避稅或者偷逃稅。

對(duì)此，施正文也對(duì)記者說(shuō)，現(xiàn)在的避稅行為是比較嚴(yán)重的，“我覺(jué)得這次反避稅治理體系，有利于打擊避稅行為”。

“首先，我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅一直以來(lái)采取代扣代繳為主的間接管理方式，沒(méi)有唯一的自然人納稅代碼，沒(méi)有自然人數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣的管理方式不僅不能準(zhǔn)確定位納稅人，不同稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息也無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享；其次，財(cái)產(chǎn)登記制度缺失，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法掌握納稅人(特別是高收入人群)的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況，無(wú)法及時(shí)實(shí)施征管；第三，大量現(xiàn)金交易存在，增加了征管漏洞；第四，第三方協(xié)稅制度不健全，證券、銀行、期貨、保險(xiǎn)、工商、房地產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)等沒(méi)有法定報(bào)告義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法獲取及時(shí)有效的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)信息以支撐稅務(wù)審核。”在北京從事稅法業(yè)務(wù)的律師曲濤對(duì)記者說(shuō)，正是基于上述原因，目前個(gè)人所得稅反避稅立法有著迫切的需求。

對(duì)于目前個(gè)人所得稅避稅的主要形式，曲濤說(shuō)，主要有改換國(guó)籍獲取稅收優(yōu)惠、濫用文件避稅、利用避稅地避稅以及選擇所得類(lèi)型和稅階避稅等。

雖然在個(gè)人所得稅反避稅立法層面存在不足，但我國(guó)近年來(lái)也積極參與國(guó)際間涉稅信息情報(bào)交換與共享，為反避稅立法奠定了良好的信息基礎(chǔ)。

2015年12月17日，我國(guó)簽署了《金融賬戶(hù)涉稅信息自動(dòng)交換之多邊政府間協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，2017年9月，中國(guó)個(gè)人及其控制的公司在特定的56個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)設(shè)的銀行賬戶(hù)信息(截至2016年底的信息)將會(huì)主動(dòng)呈報(bào)于中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)；2018年9月將再增加40個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

“該協(xié)議的簽署將改變過(guò)去依申請(qǐng)?zhí)崞鹎閳?bào)交換的冗長(zhǎng)程序，變?yōu)橹鲃?dòng)進(jìn)行的、無(wú)需提供具體涉稅理由的情報(bào)交換。這無(wú)疑將為我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)打擊個(gè)人跨境逃避稅提供極大的便利。”曲濤說(shuō)。

任何改革都難一蹴而就，個(gè)稅改革亦是如此。

個(gè)稅綜合與分類(lèi)的改革，已經(jīng)提出有十余年。在馮俏彬看來(lái)，個(gè)稅改革肯定要一步一步往前走，不能指望速成。

“比如，比較理想的個(gè)人所得稅征收方式以家庭為單位計(jì)算所有的收入與支出，用收入減去支出剩下的余額即個(gè)人所得稅稅基。但以此方式征稅涉及收入、支出等方面的信息管理與統(tǒng)計(jì)，而目前根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀，還需要逐步推進(jìn)。”馮俏彬直言，從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)綜合稅還沒(méi)有全面鋪開(kāi)的能力，“但個(gè)稅改革的方向要從分類(lèi)所得稅向綜合所得稅轉(zhuǎn)型，即不管什么形式的收入都應(yīng)統(tǒng)一計(jì)算進(jìn)行繳稅，此次《草案》對(duì)部分勞動(dòng)性所得實(shí)行綜合征稅在某種程度上也有助于分類(lèi)稅趨于平衡”。

“我個(gè)人認(rèn)為這一次個(gè)人所得稅修改力度很大，步伐很大，是一種革命性的變化。但是個(gè)人所得稅法的修改不可能是一步到位的，還需要不斷完善。大家關(guān)注的夫妻合并納稅問(wèn)題，關(guān)于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)要不要隨著物價(jià)、匯率變動(dòng)來(lái)考量，即彈性稅率問(wèn)題等在此次稅改中沒(méi)有涉及。”劉劍文說(shuō)，另外，在某種意義上，目前個(gè)人所得稅與稅收法定原則還有些距離，“我認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的個(gè)人所得稅法的操作性還不是很強(qiáng)，主要靠個(gè)人所得稅法實(shí)施條例以及一些稅法的解釋進(jìn)行實(shí)施。本著稅收法定原則，需要大量的行政法來(lái)保證，并且個(gè)人所得稅法的規(guī)定要越來(lái)越細(xì)，越來(lái)越有操作性”。

此外，劉劍文還提到要考慮工薪所得邊際稅率的問(wèn)題，納稅需要考慮社會(huì)的承受力和人們心理預(yù)期。

同時(shí)值得注意的是，當(dāng)前，納稅人的收入、財(cái)產(chǎn)、開(kāi)支、家庭等涉稅信息，分散于銀行、證券、公安、民政、不動(dòng)產(chǎn)登記等不同機(jī)構(gòu)之間，信息處于分散、隔離狀態(tài)。施正文認(rèn)為，建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制、增加專(zhuān)項(xiàng)扣除的項(xiàng)目，亟待建立和完善涉稅信息提供、集中、聯(lián)網(wǎng)、共享機(jī)制，以強(qiáng)化征管能力，確保新稅制有效實(shí)施。