管理會計應入法 從業(yè)資格當取消

作 者：國煒 來 源：財會信報發(fā)表日期：2015-09-21

    日前，國務院發(fā)布《國務院2015年立法工作計劃》（以下簡稱《立法工作計劃》）稱，2015年是全面推進依法治國的開局之年，是全面深化改革的關鍵之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，做好政府立法工作意義重大。此次立法計劃把需要立法的項目分成四類：全面深化改革和全面依法治國急需的項目、力爭年內(nèi)完成的項目、預備項目、研究項目。

    其中，《立法工作計劃》將《環(huán)境保護稅法》、《稅收征收管理法》（修訂）、《增值稅暫行條例》（修訂）、《消費稅暫行條例》（修訂）、《資源稅暫行條例》（修訂）五部稅收法規(guī)列入全面深化改革和全面依法治國急需的項目，將《會計法》（修訂）列入立法研究項目，《預算法實施條例》列入今年年內(nèi)力爭完成項目，《資產(chǎn)評估法》也會配合全國人大繼續(xù)審議，力爭今年完成立法。那么，國務院是出于怎樣的考慮要針對《會計法》和五部稅法進行修訂，開啟立法程序呢？這幾部法律在立法的過程中，應該著重于哪些問題？就此，《財會信報》記者采訪了業(yè)界專家。

    建議一  從業(yè)資格證制度應在《會計法》修訂中取消

    我國現(xiàn)行的《會計法》于1985年發(fā)布實施，期間經(jīng)過了1993年和1999年兩次修訂。這兩次修訂在規(guī)范會計行為、提高會計信息質(zhì)量、維護市場經(jīng)濟秩序、推進法治社會建設方面發(fā)揮了重要作用。但自1999年至今已經(jīng)過去了16年，隨著我國經(jīng)濟社會的深入發(fā)展和經(jīng)濟全球化進程的不斷加快，會計行業(yè)的日常工作也逐漸出現(xiàn)了一些新情況和新問題，現(xiàn)行《會計法》的部分內(nèi)容已不能適應新形勢下的現(xiàn)實發(fā)展需求。因此，再一次對《會計法》進行修訂就顯得尤為必要。

    知名會計專家馬靖昊在接受《財會信報》記者采訪時表示，此次《會計法》修訂應該關注以下幾個方面。首先，1999年第二次修訂《會計法》的時候，首次明確了單位負責人是本單位會計行為的責任主體，這一點非常好，此次修訂需要更加強調(diào)，繼續(xù)堅持。因為這項規(guī)定明確了做假賬的責任主體在于單位負責人而不是會計人員，會計人員只需要負次要的責任，形成了一種對會計人員的保護。

    其次，1999年第二次修訂的時候，還首次建立了會計證制度，也就是會計從業(yè)制度的管理模式。在國務院提出簡政放權的大背景下，關于這一制度，此次修訂的時候需要考慮會計行業(yè)是否真的需要會計證制度，并且要經(jīng)過詳細的論證和評估。通常來說，一個單位在聘請會計人員的時候，肯定會核查應聘者的職業(yè)生涯以及其在學校里所接受的專業(yè)教育。單單以一個會計證來決定這個應聘者能否從事會計工作，這樣的做法是弊大于利的。因為會計證制度的存在導致了很多沒有做過會計，甚至是沒有受過會計教育的人，通過幾個月的培訓也能拿到會計從業(yè)證書，對會計行業(yè)和會計證書的管理都會造成混亂。甚至在很多地方，由于對會計證書的管理不嚴格，只要花錢就可以拿到會計證的舞弊現(xiàn)象非常普遍。種種亂象都導致了會計證作為一個職業(yè)證書，越來越無法發(fā)揮出它應有的作用，非常不利于會計行業(yè)的健康發(fā)展。因此，會計從業(yè)資格證的管理應該是此次《會計法》修訂的重點，相關部門要下大決心把它取消。

    再次，此次修訂還應該取消會計人員的繼續(xù)教育。因為在對人才的培養(yǎng)方面，應該由市場去挑選人才，評估其能力，而不是由政府包辦，強迫會計人員去接受教育。讀書是一件私人的事情，政府不能干預。如果會計人員自己不讀書、不上進，不去跟蹤了解各種財稅政策，那么他的工作能力就會降低，適應市場競爭的能力也會減弱，自然很難在會計職業(yè)生涯中走的更遠。是否接受繼續(xù)教育應該是會計人員自發(fā)的動力，而不是政府外加的動力。這種外加動力的出發(fā)點雖然是好的，但往往效果并不理想。

    在采訪中，他還表示，近幾年有業(yè)界人士認為我國現(xiàn)在通用的會計年度應該進行調(diào)整，但實際上我國現(xiàn)在實行公歷年的會計年度是可行的。世界上很多國家都各自采用了多種多樣的會計年度，比如美國的會計年度是每年三月到次年三月，也有不少國家不采用公歷年作為會計年度，我國在《會計法》修訂中可以參考其他國家的不同做法，但更應該符合現(xiàn)實情況。我國有很多財稅政策和宏觀政策都是基于公歷年而考慮的，財政年度和預算年度也都是以公歷作為基礎。目前已經(jīng)習慣了這樣的會計年度，如果貿(mào)然修改，既不適合我國的實際情況，又可能帶來不利的影響，也沒有必要。

    最后，馬靖昊強調(diào)，《會計法》根據(jù)實際情況適時進行修訂是好事，但也不能寄希望于憑借一部《會計法》的修訂而解決所有在實際工作中出現(xiàn)的問題，修訂工作只能盡量將很多原來沒有考慮到的方面重新考慮，納入《會計法》，將以前在實際操作中容易出現(xiàn)問題、不是特別符合實際的規(guī)定重新修改。

    建議二  將管理會計寫入《會計法》十分必要

    重慶理工大學會計學院副院長何雪鋒在接受《財會信報》記者采訪時指出，此次修訂將管理會計寫進《會計法》十分必要。因為我國的管理會計實踐目前仍處于自發(fā)狀態(tài)，整體應用水平還很低，能夠為單位管理高層提供有效經(jīng)營決策信息的管理會計人才匱乏。管理會計服務內(nèi)部管理決策不夠，發(fā)展相對滯后，為單位發(fā)展提供規(guī)劃、決策、控制和評價等方面的作用未得到充分有效的發(fā)揮。因此，將管理會計寫進《會計法》，使其地位上升一個臺階，是順應會計科學發(fā)展，推動中國會計工作轉型的必然選擇。

    此外，他認為此次修訂應關注政府會計和政府財務報告體系的建立。因為政府會計的基本目標應以反映政府受托責任的履行情況為主，建立政府會計是適應預算管理制度改革的需要，有利于客觀真實地評價政府的財務受托責任，滿足國家宏觀管理的需要。但我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎的決算報告制，無法準確反映政府的資產(chǎn)負債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險。因此，必須加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發(fā)生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表為核心的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    何雪鋒表示，現(xiàn)行的《會計法》對會計信息化沒有具體規(guī)范，這也是此次《會計法》修訂應該注意的問題。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善和經(jīng)濟全球化，信息技術日益普及，會計工作應當按照國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，全面推進信息化建設。現(xiàn)實里，電子發(fā)票、大數(shù)據(jù)集中核算、電子簽名等對會計核算帶來很大的影響，如何在信息化前提下規(guī)范這些流程值得注意。此次修訂可對上述幾個方面進一步明確，從而提升會計工作水平，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。另外，還應對會計檔案管理轉化為會計信息管理做出規(guī)定。

    除此之外，《會計法》修訂應進一步明確內(nèi)部控制的相關規(guī)定。內(nèi)部控制對合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略有著重要意義，但目前會計綜合監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管效率比較低。因此，應進一步對內(nèi)控制度的內(nèi)容進行充實，使其能真正發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。甚至也可考慮將會計人員原來承擔的“監(jiān)督”職責重新定位于“控制”，除了核算外，對單位的經(jīng)濟活動實施內(nèi)部控制，或者以內(nèi)部控制代替會計監(jiān)督。另外，內(nèi)部控制與會計信息系統(tǒng)之間的融合也要予以考慮。

    何雪鋒還認為，《會計法》的可操作性有待加強。一是文字方面，表述抽象模糊。由于會計實踐中大量使用估計的方法，有必要對其含義做出必要的法律界定。二是數(shù)字范圍彈性過大，例如第四十二條規(guī)定，違反本法“可對單位處以三千元以上五萬元以下的罰款”，“對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處二千元以上三萬元以下的罰款”，數(shù)字彈性過大，難以操作。三是部分條款規(guī)定了財政部門有權對會計師事務所審計報告的程序和內(nèi)容進行監(jiān)督，但并沒有規(guī)定以何種形式進行監(jiān)督，具體程序又是怎樣，可操作性不強。

    不單如此，何雪鋒指出，還有一些問題也應該在修訂中引起重視。例如，銀行每次創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)都伴隨著會計處理的選擇，但會計法規(guī)的制定權、會計處理規(guī)定的統(tǒng)一性該怎么處理卻沒有明確；虛假會計信息可能會給投資人造成損失，如何在《會計法》中引入相應的民事賠償責任，也值得探討；如何在《會計法》中完善表外事項的披露要求，也需要考慮；《會計法》與《公司法》、《證券法》、《稅收征收管理法》等存在競合性問題，且處罰標準不一致，削弱了《會計法》的威懾力，也需要關注。

    建議三  落實稅收法定環(huán)境保護稅、增值稅等亟需立法

    中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《財會信報》記者采訪時，為我們介紹了《環(huán)境保護稅法》、《稅收征收管理法》（修訂）等五部稅法亟需立法的緣由和此次修訂可能涉及的內(nèi)容。他指出，我國要落實稅收法定原則，進行稅制改革，要在計劃內(nèi)逐步推進，科學有效地銜接。稅制改革要針對所有稅種立法，在實施進程中分為兩類，一類是明確必須要立法的，例如房地產(chǎn)稅，必須先立法才能實施；另一類沒有要求先立法，只需要盡快完成立法工作，例如增值稅、消費稅、資源稅，都可以通過條例的形式來進行改革。

    具體來看，施正文表示，我國現(xiàn)在面臨著經(jīng)濟轉型升級的任務，要實行資源節(jié)約，節(jié)能減排和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，因此，消除環(huán)境問題所帶來的巨大壓力成為了當前經(jīng)濟社會發(fā)展最迫切的任務，《環(huán)境保護稅法》的立法進程加快是必然的。因為《環(huán)境保護稅法》起草經(jīng)過了很多年，草案比較成熟，立法的基礎已經(jīng)具備，也是為了更好地通過稅收來治理環(huán)境問題。但現(xiàn)在的環(huán)保稅立法還停留在“費改稅”的層面上，只是把目前的排污收費改為收稅，并沒有把對二氧化碳排放所征收的碳稅納入其中，也沒有擴展到其他范圍，這是應該注意的地方。

    他指出，環(huán)保稅立法需要完善三個方面，一是有關部門要進一步提高認識，對立法必要性的認識需提高到一個新階段。二是稅收征管的問題。環(huán)保稅的征管模式中究竟稅務部門和環(huán)保部門要如何合作和協(xié)調(diào)，目前的爭議比較大，相關草案也不成熟。現(xiàn)在的提議是由稅務部門征收，環(huán)保部門協(xié)同，但實際上這樣的規(guī)定使得兩個部門都成為了征收的主體，環(huán)保部門核定稅基，稅務機關來征收，兩個執(zhí)法主體會使其中的法律關系更加復雜，給部門之間的合作帶來了難度，也會給納稅人權利保護和征管效率帶來不利的影響。實際上，合理的征管方式應主張由稅務機關來主導征收，環(huán)保稅的征管主體只能是稅務機關，環(huán)保部門定位于第三方的地位，向稅務機關提供涉稅信息，不行使征稅權力，也不具有對稅基的決定權。三是環(huán)保稅的征收技術需要提高。例如，稅務機關不具備相應的檢測設備，要如何審查納稅人申報的數(shù)據(jù)是否真實準確？那么就需要環(huán)保部門向稅務機關提供信息，再與納稅人申報的信息進行比對，或者稅務部門將納稅人申報的信息提交給環(huán)保部門，再由環(huán)保部門出具審查意見，這些都需要環(huán)保部門具備一定的技術條件。

    在實體稅方面，施正文認為，《增值稅暫行條例》進行修訂，是出于對“營改增”逐步推進的考量。財政部提出要適時推進“營改增”，下一步要將金融業(yè)、不動產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)納入增值稅征收范圍。增值稅要想立法，必須是在“營改增”全面完成、所有行業(yè)都已經(jīng)施行增值稅之后，才能啟動立法工作。從增值稅法的修訂工作來看，需注意不要為了部門利益協(xié)調(diào)而影響大局，“營改增”對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的促進作用有目共睹，不能因部門利益受損而減速，要以整體利益為主。此外，增值稅的改革，一是要盡快推進進程。二是要消除多檔稅率。因為多檔稅率使稅制更加復雜化，引發(fā)避稅現(xiàn)象，給征管帶來難度。三是要實現(xiàn)為企業(yè)減稅的目標。改革方案要盡量可行，減少稅收不合理和不公平，盡量實現(xiàn)減輕稅負和稅收公平。

    他同時強調(diào)，近幾年會不斷推進消費稅改革。消費稅有促進環(huán)保、節(jié)能減排、引導消費和調(diào)節(jié)收入分配的作用，將來的改革趨勢是保證地方收入，逐步納入地方稅體系。消費稅改革，一是要擴大范圍，把“高消費、高污染、高耗能”的行業(yè)納入征收范圍。二是稅率要進行有高有低的調(diào)整。對環(huán)境損害比較大的要調(diào)高，有些項目則要調(diào)低，三是要改為在銷售環(huán)節(jié)征稅。這樣一來，不僅可以減少避稅現(xiàn)象，還可以引導地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，不再繼續(xù)盲目投資辦廠，而是努力營造當?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，搞好公共服務，吸引更多的人到該地生活，進行消費，稅收收入隨之就會增加。

    此外，施正文指出，資源稅改革也非常重要，因為我國現(xiàn)在資源短缺和浪費現(xiàn)象非常嚴重，資源的不當使用也對環(huán)境造成極大的破壞，這些都需要通過資源稅來調(diào)節(jié)。今后的改革，首先是要適當增加資源稅的稅負，只有增加稅負，企業(yè)才有動力節(jié)約資源。其次，是要改變計稅方法，由從量計征改為從價計征，和市場行情掛鉤。再次，是要擴大征收范圍，將水資源、森林資源、土地資源等都納入其中。在稅收收入的分享方面，資源稅以后也會歸屬于地方。

    他還表示，《稅收征管法》修訂主要是為將來直接稅改革鋪平道路。直接稅改革現(xiàn)在箭在弦上，例如個人所得稅和房地產(chǎn)稅的改革，都要求有實體稅收征管的配套，否則實體稅改革就無法落地?，F(xiàn)在的《稅收征管法》建立在向企業(yè)征稅的基礎上，以間接稅為主，沒有明確向個人征收直接稅的制度，無論是稅務信息的掌握還是稅務政策都不適用于自然人，沒有相應的征管措施。所以，《稅收征管法》修訂是非常迫切的，是推動個稅和房地產(chǎn)稅改革的基礎和前提。從2008年啟動修訂至今，草案和征求意見稿都已推出，修訂的條件已經(jīng)成熟。在修訂過程中需要注意的是，要讓其他行政部門、機關、銀行和支付人等向稅務機關提供稅收信息，建立起第三方的稅收信息管理制度，這是最重要的一點。此外，對自然人的管理措施、稅務救濟門檻的取消、納稅評定等，也都屬于應該修訂的內(nèi)容。