我國落實稅收法定原則存在的主要問題及對策研究

作 者：方勝 來 源：中國經濟時報發(fā)表日期：2017-06-26

        應當看到，改革開放特別是分稅制改革實施以來，伴隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，稅收法定原則在我國得到了初步確立并逐步成為社會各界的廣泛共識，不論從縱向上來看，還是從橫向上比較，我國的稅收法定都取得了積極進展。但是，我們也要清醒地看到，由于分稅制改革特殊時期歷史任務和工作重點轉移的需要，加上主觀認識上的偏差和意識上的淡薄，稅收法定原則的落實沒有得到足夠重視和有效執(zhí)行，需要加快推進落實。

　　我國落實稅收法定原則存在的主要問題

　?。ㄒ唬┒愂諔椃ǖ匚挥写M一步明確。

　　憲法在一個國家的法律體系中處于核心位置，是其他一切法律形式賴以產生和存在的法律依據。同樣，憲法中的稅收法定主義精神，對于一切征納行為具有根本性的法律約束力。雖然，落實稅收法定原則在我國有現(xiàn)實的法律依據，在稅收立法實踐中也得到了正式確認。比如，2000年頒布的《中華人民共和國立法法》早已明確指出，基本經濟制度以及財政、稅收等基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，可由全國人大及其常委會授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》也明確規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律規(guī)定的執(zhí)行，法律授權國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。但是，稅收法定主義在我國還沒有上升到憲法層面的高度，稅收憲法精神沒有得到充分體現(xiàn)，《中華人民共和國憲法》在關于公民的基本權利義務方面僅僅提到“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，卻沒有體現(xiàn)征稅需要經過全國人大及其常委會審議通過、納稅人的權利、征稅機關的義務等核心稅收民主主義思想，從而嚴重影響和制約了稅收法定原則的貫徹落實和操作執(zhí)行。

　?。ǘ┒愂樟⒎壌斡写M一步提升。按照法律位階和效力由高到低來排列，我國的法律體系由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等組成。落實稅收法定原則，就是要以嚴格規(guī)范的法定程序確保民主性和代表性在稅收領域最大限度的實現(xiàn)。但是，從近年來我國稅收立法改革與發(fā)展的實踐來看，稅收法定原則卻沒有得到實質性落實，集中地體現(xiàn)在稅收立法授權周期過長、稅收法律層次過低且法律體系分散，稅收立法權的回歸及稅收法律體系的建立，與落實稅收法定原則的要求還存在較大差距?，F(xiàn)行18個稅種中只有企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅和環(huán)境保護稅4個稅種由全國人大及其常委會通過制定法律的形式頒布實施。而《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定，授權立法事項，經過實踐經驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。由此可以看出，稅收授權立法背景下的稅收法律層次較低的立法實踐，既背離了《立法法》的有關精神，又在客觀上導致了稅收的規(guī)范性偏弱，稅收執(zhí)法偏軟，對稅收功能的發(fā)揮也形成不利影響。此外，稅收征管法嚴重滯后于形勢發(fā)展變化，與刑法等其他法律規(guī)范銜接不上甚至存在沖突，形成涉稅司法依據的雙重標準。

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　　稅收司法體系的不完善以及稅收司法的不暢不公，嚴重地影響了稅收法定原則的有效落實，降低了稅收執(zhí)法的剛性。同國外相比，我國稅務機關的稅收執(zhí)法權顯然偏弱。對于稅收違法犯罪行為，其司法程序是先由稅務機關移送公安機關，再由公安機關向人民法院提起公訴并由人民法院依法審判。在此過程中，稅務人員既沒有刑事偵查和搜查等權力，更沒有拘留權和起訴權，稅收保全和強制措施也難以落實到位。稅收司法保障不力主要體現(xiàn)在以下四個方面。

　　一是涉稅案件難以及時立案查處。稅務部門在稅收稽查中發(fā)現(xiàn)納稅人存在涉嫌逃避繳納稅款罪的，理應按照稅收征管法相關規(guī)定將全部案件資料移送公安機關，由后者予以立案偵查。但公安機關往往以對稅收政策不熟、移送資料不全、涉案證據不確鑿等諸多理由不接受案件移送或接受移送后未在法定時限內進行立案偵查，從而使對稅收違法行為的懲戒不到位，稅收法律的剛性規(guī)定在一定程度上流于形式。

　　二是稅收瀆職認定背離罪行法定原則。瀆職罪的重要構成要件之一就是國家機關公職人員具有主觀上的故意致使國家與人民利益遭受重大損失。具體到稅收日常征管領域，納稅人經濟類型日漸增多、交易行為日趨復雜、股東變化日益頻繁，稅收征管面臨的形勢、任務和環(huán)境不斷變化，再加上涉稅信息共享協(xié)作不充分等因素制約，稅務人員很難全面、準確地掌握納稅人生產經營信息，檢察機關往往認定因此可能產生的稅款流失是稅務人員在履行稅收職權過程中故意管理不到位造成的并以涉嫌瀆職罪提起公訴。

　　三是涉稅案件審判依據存有爭議。作為審判主體的各級人民法院在作出判決時，常常以全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規(guī)和最高人民法院的司法解釋作為依據，這無可厚非。但在涉稅爭議訴訟中，也應同樣遵循稅收方面的法律規(guī)范，但在稅收法律與其他同層級法律對同一問題規(guī)定不一致時，審判主體常常以其他同層級法律規(guī)定為主，未能充分考慮和依據現(xiàn)行有效的稅收法律規(guī)定。如《中華人民共和國行政強制法》頒布實施后，對是否應當加收滯納金、加收多少滯納金等影響稅收執(zhí)法實踐的關鍵問題上，也存在置稅收征管法及相關稅種條例的規(guī)定于不顧的現(xiàn)象，這也在一定程度上影響了涉稅案件審判的公正性。

　　四是稅收司法救濟制度還不完善。根據行政訴訟法規(guī)定，對于行政處罰顯失公平的，人民法院可以作出變更或者撤銷。然而，在具體的稅收實踐中，由于缺乏相應的制度保障，加上稅收行政執(zhí)法的專業(yè)性強，納稅人在尋求稅收司法救濟的過程中存在諸多障礙和難點。比如，稅務行政復議前置以及復議申請條件的規(guī)定，限制了納稅人的訴訟權利；稅收救濟范圍不包括稅收抽象行政行為，導致大量的稅收行政行為游離在行政監(jiān)督和司法審查之外；稅務行政復議主要是上級稅務機關受理下級稅務機關，缺乏監(jiān)督；行政賠償范圍過窄，只能賠償納稅人的直接損失，引致產生的間接損失不予賠償。

　?。ㄋ模┒愂辗ㄖ苇h(huán)境有待進一步優(yōu)化。

　　稅收法治環(huán)境是深化稅制改革和強化稅收執(zhí)法的制度土壤，直接或間接影響著稅收法定原則的落實和稅收職能作用的發(fā)揮。當前，受學法、用法、守法、護法等多重因素制約，我國的稅收法治環(huán)境還有待進一步優(yōu)化。

　　一是依法征稅難以落到實處。雖然稅收法律法規(guī)對收什么稅、減免多少、何時征收等有明確規(guī)定，但是依法征稅、科學征稅的組織收入原則難以得到嚴格的貫徹執(zhí)行。特別是，地方政府為保障支出的剛性增長或者追求政績工程，往往采取以支定收下計劃，很少考慮稅收規(guī)模與稅源狀況的依存關系。甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取行政命令措施強制收過頭稅或者自設名目征收稅費。這些，都嚴重地干擾了正常的稅收執(zhí)法活動和征管秩序，導致寅吃卯糧 “收過頭稅”、違規(guī)延緩“有稅不收”、歲末年終“突擊收稅”、招商引資“轉引稅款”、融資平臺“虛增空轉”、互相拆借“違規(guī)調庫”、層層加碼“攤派征收”等系列問題的發(fā)生。

　　二是稅收優(yōu)惠政策過多泛濫。雖然黨的十八屆三中全會已經明確規(guī)范管理稅收優(yōu)惠政策，但是地方政府為吸引招商引資，通過直接、間接減免稅收或者財政補貼等形式違規(guī)建構政策洼地的情況依然存在，不僅導致國家稅收的大量流失，而且人為性地形成市場經濟主體的稅負不公，嚴重擾亂了正常的稅收征管秩序和稅收執(zhí)法環(huán)境。