環(huán)保法修正案草案存在四大問題

來 源：法制網(wǎng)發(fā)表日期：2012-11-01

       環(huán)保部今天公開了向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提交的關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》的主要意見，意見認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》存在四大問題。

　　環(huán)保部建議全國人大常委會(huì)法工委補(bǔ)充10項(xiàng)環(huán)境管理制度和措施，完善14項(xiàng)環(huán)境管理制度和措施及相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，建議增加按日計(jì)罰、公益訴訟等制度。

　　與專項(xiàng)法關(guān)系定位不夠清晰

　　環(huán)保部認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法修正案草案存在四大問題。首先，在科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，缺乏切實(shí)有力的措施保障。

　　環(huán)保部稱，環(huán)境保護(hù)法的修改，必須統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。草案雖然提出了有關(guān)理念，但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。

　　“草案在第4條提出了‘使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)’的理念。如能得到具體的制度保障，這無疑是一個(gè)進(jìn)步。”環(huán)保部說，但是，在具體制度設(shè)計(jì)上，這一理念沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關(guān)于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。

　　二是，在合理界定環(huán)境保護(hù)法與專項(xiàng)法的關(guān)系上，基本定位不夠清晰。

　　環(huán)保部認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責(zé)任、公眾權(quán)益保障、社會(huì)參與機(jī)制、企業(yè)的基本義務(wù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、通用的處罰規(guī)則等，而針對(duì)企業(yè)的具體監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)主要留由其他專項(xiàng)環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容沒有體現(xiàn)“綜合法”的特點(diǎn)，其調(diào)整對(duì)象與水、大氣、固體廢物等專項(xiàng)環(huán)保法律存在交叉，規(guī)定的主要制度與專項(xiàng)法律的相關(guān)規(guī)定重疊，在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形。

　　三是，在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會(huì)對(duì)現(xiàn)行體制造成沖擊。

　　環(huán)保部認(rèn)為，目前草案對(duì)監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會(huì)同有關(guān)部門”制定排放標(biāo)準(zhǔn)、第11條規(guī)定環(huán)境保護(hù)部“會(huì)同有關(guān)部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標(biāo)分配意見等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責(zé)分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能，將對(duì)環(huán)保工作帶來不利影響。

　　四是，在對(duì)待各地方各部門的環(huán)保實(shí)踐上，草案沒有充分吸收成功經(jīng)驗(yàn)。

　　環(huán)保部稱，目前草案沒有將那些應(yīng)當(dāng)用法律規(guī)范來調(diào)整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現(xiàn)實(shí)中又迫切需要的、修改后對(duì)環(huán)境保護(hù)工作能產(chǎn)生顯著成效的實(shí)踐成果和國際經(jīng)驗(yàn)，納入到修改后的環(huán)境保護(hù)法中。

　　其中包括，可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、公眾參與、環(huán)境權(quán)益、公益訴訟等。

　　環(huán)保部說，目前草案對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、現(xiàn)場檢查等制度措施的有關(guān)修改內(nèi)容，與水、大氣等單項(xiàng)環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實(shí)際不一致。

　　需要補(bǔ)充10項(xiàng)環(huán)境管理制度措施

　　環(huán)保部在致全國人大常委會(huì)法工委的建議函中明確提出，需要補(bǔ)充10項(xiàng)環(huán)境管理制度和措施。

　　這10項(xiàng)制度是，保障公眾環(huán)境權(quán)益；跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理；政策制定過程的環(huán)境影響論證；環(huán)境質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃；污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量管理；排污許可、排放指標(biāo)交易；環(huán)境保險(xiǎn)、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)政策；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

　　應(yīng)該完善14項(xiàng)環(huán)境管理制度

　　環(huán)保部認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會(huì)同有關(guān)部門制定”，恢復(fù)為現(xiàn)行法律關(guān)于“環(huán)保部門制定”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

　　對(duì)于環(huán)境基準(zhǔn)，環(huán)保部建議表述為“國家鼓勵(lì)開展基準(zhǔn)研究”，或者表述為“環(huán)保部門組織制定環(huán)境基準(zhǔn)”。

　　同時(shí)建議，環(huán)境監(jiān)測由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會(huì)同有關(guān)部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”，恢復(fù)為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。

　　環(huán)保部建議，環(huán)境信息發(fā)布應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定為縣級(jí)以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息。

　　此外，環(huán)保部還就環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標(biāo)分配、排污收費(fèi)、“三同時(shí)”、限期治理、現(xiàn)場檢查、環(huán)境應(yīng)急、土壤環(huán)境保護(hù)、國際合作以及生態(tài)保護(hù)等制度提出了具體的修改建議。

　　建議增加環(huán)境公益訴訟制度

　　環(huán)保部表示，關(guān)于環(huán)境保護(hù)法中法律責(zé)任部分的修改，應(yīng)當(dāng)注意處理好適用對(duì)象和適用規(guī)則兩個(gè)基本問題，從兩個(gè)方面進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和安排。

　　環(huán)保部提出，其中應(yīng)該遵循避免重復(fù)性規(guī)定，即針對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的常見環(huán)境違法行為，由于各專項(xiàng)環(huán)保法律中對(duì)其法律責(zé)任已有具體規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法無需作重復(fù)性的規(guī)定。

　　此外，補(bǔ)充通用性處罰規(guī)則。環(huán)保部稱，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，環(huán)境保護(hù)法的法律責(zé)任部分應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則，這些規(guī)則同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是對(duì)各專項(xiàng)環(huán)保法律中的法律責(zé)任部分的補(bǔ)充性規(guī)定。

　　環(huán)保部建議，在法律責(zé)任部分補(bǔ)充10個(gè)方面的通用性處罰規(guī)則。這10項(xiàng)處罰一是“雙罰制”，即不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員；二是按日計(jì)罰，針對(duì)連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計(jì)罰”規(guī)則；三是生態(tài)損害，即明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍；四是補(bǔ)充環(huán)境污染損害的民事責(zé)任承擔(dān)方式，明確恢復(fù)原狀、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境功能替代等責(zé)任形式；五是明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則；六是損害評(píng)估鑒定中增加環(huán)境污染損害的評(píng)估鑒定機(jī)制；七是根據(jù)新修訂的民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)和社會(huì)組織針對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格；八是根據(jù)行政強(qiáng)制法的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實(shí)際需要，增加對(duì)某些重大環(huán)境違法行為，實(shí)施查封、扣押等強(qiáng)制措施；九是根據(jù)治安管理處罰法有關(guān)破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規(guī)定；十是增加環(huán)境犯罪規(guī)定，根據(jù)刑法修正案（八）關(guān)于嚴(yán)重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)劃。