專家建議對(duì)宅基地管理統(tǒng)一立法

來(lái) 源：法制日?qǐng)?bào)發(fā)表日期：2012-11-13

        北京市農(nóng)村法治研究會(huì)一項(xiàng)針對(duì)宅基地政策的專題調(diào)研報(bào)告近日披露，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與宅基地有關(guān)的法律與法律、法律與政策之間的沖突性規(guī)定大量存在。包括土地征拆遷等一系列與宅基地相關(guān)的規(guī)定，可謂千差萬(wàn)別。

　　為了維護(hù)農(nóng)民住房權(quán)益和法制統(tǒng)一，調(diào)研報(bào)告建議制定《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。
　　這份報(bào)告的全稱為《〈北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例〉法規(guī)預(yù)案研究報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱報(bào)告)。該專題報(bào)告已收入《北京法治發(fā)展報(bào)告（2011）》。

　　各地規(guī)定五花八門

　　報(bào)告稱，對(duì)于超標(biāo)占地的情形，各地有不同處置原則。昆明市要求村民“騰退超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地”；廈門市實(shí)行“宅基地有償使用制度”，并鼓勵(lì)村（居）民委員會(huì)組織公開(kāi)招標(biāo)；山東省和德州市均通過(guò)宅田掛鉤方式相應(yīng)扣減村民的承包地面積，德州市還進(jìn)一步規(guī)定“由村集體與申請(qǐng)人簽訂承包協(xié)議，臨時(shí)確定給申請(qǐng)人發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)”。

　　對(duì)于村民因繼承而取得的多戶住宅的處置方式，各地規(guī)定也不一樣。河北省規(guī)定必須將多余的住宅轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的村民；三亞市和?？谑幸?guī)定，要求村民將多余的宅基地退回并由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安排使用；上海市、黃岡市和株洲市則規(guī)定，可以確立這些宅基地的使用權(quán)；山東省菏澤市則對(duì)此區(qū)別規(guī)定，對(duì)于符合申請(qǐng)宅基地條件的，可以辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，對(duì)于不符合申請(qǐng)宅基地條件的，注銷其土地使用證或用地批準(zhǔn)文件，由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)。

　　對(duì)于近些年廣受關(guān)注的集中建房問(wèn)題，上海市規(guī)定由區(qū)（縣）人民政府組織制定集體建房實(shí)施計(jì)劃，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施；福建省規(guī)定了集中建房包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等方式，實(shí)施主體則可以是鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府或村民委員會(huì)。

　　法規(guī)和法規(guī)之間沖突

　　報(bào)告稱，各種規(guī)定之間的沖突造成實(shí)踐操作中的混亂局面，增加了相關(guān)部門的執(zhí)法難度。

　　最引人關(guān)注的不同規(guī)定，莫過(guò)于在城鎮(zhèn)居民能否購(gòu)置宅基地的問(wèn)題上。于1993年頒布實(shí)施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞等城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等特定人群，在符合一定條件下，可以成為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)主體。

　　而1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確禁止“城鄉(xiāng)居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”，2004年11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。

　　法律和法律之間“撞車”

　　除了法律與政策規(guī)定不一，法律與法律之間也有沖突之處。如對(duì)“違法建設(shè)”的治理上，城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法分別規(guī)定了兩個(gè)不同的執(zhí)法主體。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。后者則規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主體規(guī)定不一，實(shí)踐中常常出現(xiàn)鄉(xiāng)政府和國(guó)土管理部門相互推諉甚至扯皮的現(xiàn)象，政府執(zhí)法權(quán)威性和公信力受到極大削弱。

　　同一部門規(guī)章之間“打架”

　　就連同一部門規(guī)章之間，也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。國(guó)土資源部2004年的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》指出，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)調(diào)“一戶一宅”；2008年的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》又規(guī)定“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”，隱含著“合法繼承的宅基地可以予以登記”的意思。

　　省級(jí)地方性法規(guī)缺位

　　之所以各地規(guī)定呈現(xiàn)差異，報(bào)告指出，與針對(duì)農(nóng)村宅基地尚無(wú)一個(gè)清晰的制度框架、各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法缺位密切相關(guān)。

　　報(bào)告指出，目前與農(nóng)村宅基地及其住宅有關(guān)的法律主要包括土地管理法、物權(quán)法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法等，但其內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏體系性設(shè)計(jì)。

　　課題研究者以“宅基地”為關(guān)鍵詞命名的市級(jí)以上規(guī)范性文件中，省級(jí)規(guī)范性文件有7個(gè)，地市級(jí)規(guī)范性文件有33個(gè)。在這40個(gè)規(guī)范性文件中，省、市政府頒發(fā)的主要為33個(gè)，國(guó)土資源廳發(fā)布的有1個(gè)，以市政府辦公室名義發(fā)布的有6個(gè)。這些文件主要圍繞宅基地的申請(qǐng)條件、程序、面積標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)用地的法律責(zé)任等作出規(guī)定。

　　目前，尚無(wú)一個(gè)由人大出臺(tái)的省級(jí)地方性立法文件。山東省人大常委會(huì)曾于上世紀(jì)80年代初制定過(guò)《關(guān)于農(nóng)村建房占用土地問(wèn)題的決議》，但內(nèi)容簡(jiǎn)單時(shí)效性差，對(duì)現(xiàn)實(shí)參考意義不大。

　　也正是由于全國(guó)層面的法律調(diào)整不足，地方人大規(guī)范缺位，大多數(shù)具體事項(xiàng)都由利益相關(guān)方的政府出臺(tái)文件進(jìn)行調(diào)整，報(bào)告認(rèn)為，這難免給法制統(tǒng)一帶來(lái)挑戰(zhàn)。

　　建議制定農(nóng)民住宅法

　　報(bào)告認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有國(guó)情，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房一體化管理。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民住房仍將依賴于宅基地。這使得農(nóng)民住房管理制度有其自身的特殊性，需要專門立法。就此，報(bào)告建議參考《農(nóng)村土地承包法》，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。